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中國(guó)土地管理制度改革的機(jī)遇正在逼近。在國(guó)土資源部上報(bào)27條“關(guān)于土地管理制度改革的建議”近兩個(gè)月后，土地管理制度改革的總基調(diào)已經(jīng)基本確定。備受各界關(guān)注的征地制度在得以保留的基礎(chǔ)上，將進(jìn)一步縮小土地征收的范圍，但位于城建開發(fā)用地仍須由政府征收。

所謂“城建開發(fā)用地”，通常是指位于城市周邊，但因未來將變?yōu)槌鞘袇^(qū)域而存在巨大升值空間的土地。出于新型城鎮(zhèn)化成本與工作效率的問題，經(jīng)過各方權(quán)衡與考慮，城建開發(fā)用地仍有望被列入“公益用地”由政府征收后再行出讓。

與此同時(shí)，包括土地“招拍掛”出讓制度、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等在內(nèi)的技術(shù)性土地管理制度改革，都將陸續(xù)開展。

政府征收“城建開發(fā)用地”

目前，關(guān)于征地制度改革的總體思路已經(jīng)確定，即在保留征地制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮小征地范圍。

11月9日，中共十八屆三中全會(huì)在京召開，根據(jù)會(huì)議議程，全會(huì)將審議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》草案稿(下稱《決定》)。《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者從兩個(gè)獨(dú)立消息源證實(shí)，《決定》將包含土地管理制度改革的有關(guān)內(nèi)容。

“如果不出意外，在三中全會(huì)審議通過《決定》后，遵照全會(huì)與《決定》的原則和精神，將出臺(tái)《集體土地征收條例》，對(duì)征地的范圍、手段、補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。”11月6日，一位不愿具名的國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士向記者表示。

《集體土地征收條例》(下稱《條例》)由國(guó)土資源部牽頭擬定，最初作為《土地管理法》修訂后執(zhí)行的配套法律實(shí)施文件進(jìn)行研究和起草，并在《土地管理法》審議通過后頒布實(shí)施。但是，由于十八屆三中全會(huì)涉及全面深化改革的有關(guān)內(nèi)容，為與改革總體路線保持一致，《土地管理法》和與之配套的《條例》均被延至三中全會(huì)后完成修訂、制訂并頒布實(shí)施。

目前，關(guān)于征地制度改革的總體思路已經(jīng)確定，即在保留征地制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步縮小征地范圍。在《條例》中，通過列舉式的方式，明確土地征收的種類和范圍，在列舉之外的，將通過建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，由用地方和集體建設(shè)用地通過談判進(jìn)行交易。

記者了解到，目前已經(jīng)列入“列舉”征地范圍的包括：教育、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防設(shè)施、政府用地等，除此之外，“城建開發(fā)用地”也有望列入公益用地范疇。這意味著城市周邊未來將變成城市區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體土地，仍將由政府實(shí)施征收，才能進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

城鎮(zhèn)化效率考慮

有關(guān)“公益用地”范疇的劃定，國(guó)土資源部已向全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)官員、地方分管行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行了吹風(fēng)。

2013年9月，國(guó)土資源部向國(guó)務(wù)院提交了總計(jì)27條有關(guān)土地改革的政策建議，這一建議稿在經(jīng)國(guó)務(wù)院討論后，已經(jīng)提交中央政治局討論。在此基礎(chǔ)上，部分內(nèi)容已被采納進(jìn)入《決定》草案稿，提請(qǐng)十八屆三中全會(huì)審議。

實(shí)際上，在送交國(guó)務(wù)院討論之前，有關(guān)“公益用地”范疇的劃定，國(guó)土資源部已向全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)官員、地方分管行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行了吹風(fēng)。山東省國(guó)土資源廳一位不愿具名的官員透露，國(guó)土資源部高級(jí)官員在吹風(fēng)過程中對(duì)“城建開發(fā)用地”進(jìn)行了說明，“簡(jiǎn)單的解釋是，城建開發(fā)實(shí)際上包括了原有的舊城改造。”不過，這位官員也表示，“這方面爭(zhēng)議很大?！?/p>

記者了解到，在編制土地管理制度改革27條政策建議的過程中，國(guó)土資源部在確保農(nóng)民利益、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，十分注重土地管理制度改革與新型城鎮(zhèn)化落實(shí)的協(xié)調(diào)和配合問題，而正是出于這一考慮，城建開發(fā)用地被列入公益用地的范疇。

一位不愿具名的國(guó)土資源部官員表示，他個(gè)人認(rèn)為，畢竟中國(guó)目前還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，因此將“城建開發(fā)用地”列入“公益用地”的范疇，從發(fā)展的角度上看，是合理的。此前，在向地方國(guó)土資源系統(tǒng)負(fù)責(zé)人吹風(fēng)的過程中，國(guó)土資源部的高級(jí)官員做出了類似的表述。

2008年，中共十七屆三中全會(huì)提出，縮小政府征地范圍，除公益性用地仍由政府征收之外，其他由集體建設(shè)用地使用權(quán)所有方與用地方進(jìn)行談判確定價(jià)格并進(jìn)行交易。政府征收通常按照集體土地原有用途制訂補(bǔ)償價(jià)格，而談判確定將有利于形成市場(chǎng)價(jià)格，兩者之間利益差別巨大。

技術(shù)性土改推進(jìn)

國(guó)土資源部正在醞釀、研究專門針對(duì)存量用地管理的新制度和手段，并推廣廣東等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

記者了解到，除征地制度改革以外，其他技術(shù)性土地管理制度改革將在十八屆三中全會(huì)后陸續(xù)推進(jìn)。這其中主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和招拍掛制度的完善和調(diào)整。

在招拍掛土地出讓制度調(diào)整方面，將有望實(shí)施存量建設(shè)用地和增量建設(shè)用地區(qū)別化管理的有關(guān)改革。國(guó)土資源部正在醞釀、研究專門針對(duì)存量用地管理的新制度和手段，并推廣廣東等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

所謂存量用地是相對(duì)于新增建設(shè)用地而言，按照當(dāng)前中國(guó)內(nèi)地土地管理制度框架，存量用地一般指在變更調(diào)查數(shù)據(jù)中為建設(shè)用地或在農(nóng)轉(zhuǎn)用有效期內(nèi)完成農(nóng)轉(zhuǎn)用審批的地塊，包括未建設(shè)存量用地和已建設(shè)存量用地，如果這些土地進(jìn)行再利用，則無須占用新增建設(shè)用地指標(biāo)。

目前，在存量用地管理新規(guī)的醞釀和研討過程中，涉及了三方面的要點(diǎn)以及實(shí)現(xiàn)路徑，一是鼓勵(lì)社會(huì)各方參與存量用地開發(fā)，包括允許原土地使用權(quán)所有人自行開發(fā)；二是妥善處理歷史遺留問題，對(duì)歷史遺留的用地問題“從舊、從寬”處理；三是制訂政府與土地權(quán)利人利益共享政策。

在上述原則下，涉及劃撥土地使用權(quán)和改變土地用途、出讓年限、容積率等土地使用條件的，可采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)，按規(guī)定補(bǔ)繳土地出讓金，從而對(duì)現(xiàn)有土地交易“招拍掛大一統(tǒng)”的格局進(jìn)行了“有限突破”。

與此同時(shí)，國(guó)土資源部將根據(jù)三中全會(huì)的基本改革路線，制定統(tǒng)一的“經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見”，進(jìn)一步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的覆蓋面。同時(shí)，農(nóng)村宅基地村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作，也有望在十八屆三中全會(huì)后陸續(xù)開展。

相關(guān)鏈接

《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年8月28日修訂)第二條規(guī)定

國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外。

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(2011年1月21日公布實(shí)施)第八條規(guī)定

為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：

(一)國(guó)防和外交的需要；

(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。