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倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷特規(guī)劃講座教授吳縛龍以“協(xié)同角色的缺失：從資源配置走向城市營銷”為題做報告。

吳縛龍教授從中國城市規(guī)劃的源起和傳統(tǒng)開始講起，當今城市規(guī)劃師作為一種職業(yè)起源于現(xiàn)代國家形成。中國的城市規(guī)劃有著強烈的建筑和工程的傳統(tǒng)。規(guī)劃師所起的作用受到其所處的政治環(huán)境的制約，同時規(guī)劃作為上層建筑一部分，也隨著社會的劇變而變遷，規(guī)劃在改革開放前后發(fā)生了一系列變化。

中國規(guī)劃體系實際有三種，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的法定城市規(guī)劃體系，國土資源部的土地利用總體規(guī)劃，以及發(fā)改委的“五年計劃“和發(fā)展綱要。他從政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的角度對規(guī)劃的起源給予解釋：為了解決個體之間的外部不經(jīng)濟性的交易成本太高，交給第三方規(guī)劃；為解決工業(yè)化帶來的公共衛(wèi)生和社會生存危機，需要規(guī)劃予以協(xié)調(diào)。

“三權(quán)分治”下的中國城市規(guī)劃，到“城”為止，即在國家體制內(nèi)，不包括廣袤的長期處在小農(nóng)經(jīng)濟下的鄉(xiāng)村。中國的規(guī)劃體系存在“規(guī)劃失控”的問題，根源在于中國的城市規(guī)劃是“發(fā)展型規(guī)劃”，而不是控制性規(guī)劃，在計劃體制下的“資源配置”功能，缺少“利益協(xié)調(diào)“的功能。在市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，規(guī)劃的藍圖角色得到進一步發(fā)揮。轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃作用的轉(zhuǎn)變，從體制分配資源、 單位內(nèi)部利益，到分配市場資源、公眾利益。

在“企業(yè)性城市”的沖擊下，“發(fā)展控制”分隔瓦解，規(guī)劃都來自地方財政，地方政府成規(guī)城市規(guī)劃的主體，管理者和投資者。規(guī)劃的“地方化（territorialization）”非常明顯。失控的規(guī)劃促使發(fā)改委系統(tǒng)形成主體功能區(qū)規(guī)劃，似乎可加強控制的功能。中國的“規(guī)劃得益”難以成為福利供給，往往以土地出讓金的金錢形式存在，成為增長機器。“社區(qū)”看不到“規(guī)劃得益”，對規(guī)劃興趣索然。

另一方面，規(guī)劃不給發(fā)展設(shè)置障礙，也沒有成為“增長的敵人”。吳縛龍?zhí)岬?，城市企業(yè)化下的城市規(guī)劃，增長控制薄弱，土地財政機制下，各級政府都需要分配增長空間，規(guī)劃是增長型政府投資的活動，“怎么會自己出錢，綁自己的手腳”。規(guī)劃實際上沒有起到控制用地增長，協(xié)同發(fā)展的作用。

規(guī)劃在市場化壓力下也出現(xiàn)變革，向空間規(guī)劃方向發(fā)展。從關(guān)注土地的利用到城市的綜合發(fā)展，規(guī)劃邊界虛化，力圖體現(xiàn)戰(zhàn)略意圖而不是法定邊界。其實這一現(xiàn)象并不僅出現(xiàn)在中國，英國也是市場變革壓力下興起所謂空間規(guī)劃，稱之為fuzzy boundaries?；驋侀_法定體系，提供不同圖景，例如戰(zhàn)略規(guī)劃成為總規(guī)的前期鋪墊，或邀請多家單位超越本地規(guī)劃?？傊?，規(guī)劃的功能發(fā)生重大變化，從資源配置到城市營銷（place promotion），吸引投資、服務(wù)于產(chǎn)業(yè)落地。規(guī)劃從純技術(shù)活動成為“規(guī)劃事件”，規(guī)劃的組織也變得非常復(fù)雜。

吳縛龍教授熱為，在國家和區(qū)域?qū)用嬉渤霈F(xiàn)規(guī)劃變革，這反映了中央和地方的復(fù)雜的博弈關(guān)系：一種是中央制定國家發(fā)展戰(zhàn)略，選定重點和試點的地區(qū)，由地方來執(zhí)行；另一種是地方自己制造帽子，經(jīng)過中央認可，體現(xiàn)了中央的權(quán)威性。全球經(jīng)濟危機之后，發(fā)帽子的速度顯著加快，因為中國干預(yù)經(jīng)濟的能力加強，必要性加強，擴大資金投放，實行擴大性金融，必然要由中央政府完成，源起在發(fā)改委系統(tǒng)，形成空間治理能力。

空間協(xié)調(diào)性規(guī)劃出現(xiàn)在管治尺度上升過程中，再度出現(xiàn)向歸家和區(qū)域的上升趨勢，規(guī)劃從企業(yè)性的工具刀肩負協(xié)調(diào)職能。例如全國城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)規(guī)劃，珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等等，試圖重新確立區(qū)域發(fā)展空間和結(jié)構(gòu)，建立不同級次的管制。但是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和跨區(qū)域規(guī)劃都缺乏協(xié)調(diào)，例如缺乏明確的行政主體，對資源分配缺乏統(tǒng)籌配置能力，與政策的聯(lián)系尚未真正建立。

最后，吳縛龍?zhí)岬叫鲁呛蜕鷳B(tài)城規(guī)劃的中國實踐，充分體現(xiàn)了新時期市場轉(zhuǎn)型下規(guī)劃的特點。新城建設(shè)和土地開發(fā)相結(jié)合，成為通過國土地運作促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一環(huán)。新城開發(fā)體現(xiàn)政府和市場結(jié)合的模式，規(guī)劃上體現(xiàn)了地方營銷打造亮點、吸引投資的特點。中國城市發(fā)展擅長打造新城和城市外圍的邊際城市，形成復(fù)雜空間關(guān)系。新城規(guī)劃常常當做龍頭規(guī)劃，新城規(guī)劃充分體現(xiàn)了市場轉(zhuǎn)型下的規(guī)劃特點，規(guī)劃一定要按照合同執(zhí)行，不再是政府制定任務(wù)。招標、項目簽訂、項目評審，都體現(xiàn)市場產(chǎn)品的特點，規(guī)劃是一種市場產(chǎn)品，一種政府采購產(chǎn)品，從而新城規(guī)劃充分體現(xiàn)了市場和政府相結(jié)合的特點。

吳縛龍教授運用國際化的研究視角和范式，對中國規(guī)劃的坎坷歷程、恩恩怨怨，提供一個理論解釋的框架。（1）中國的市場化改革影響深遠，但未導(dǎo)致國家的退出，政府的管控持續(xù)影響經(jīng)濟的發(fā)展。（2）城市規(guī)劃在市場化改革中完成了自身的市場轉(zhuǎn)型，規(guī)劃的工具理性使得其順利過渡到以招標和合同為特點的規(guī)劃產(chǎn)品的制作，其中涉及各種利益相掛著，起到行政指令不能達到的效果。（3）城市規(guī)劃在市場和政府之間找到其特有的位置：由地方政府所投資的城市市場化的政府工具。（4）規(guī)劃是政府管控的延伸，這在舊城改造中表現(xiàn)明顯，規(guī)劃代表正規(guī)的力量，規(guī)劃是強調(diào)正規(guī)化的過程。

如何尋找規(guī)劃的“協(xié)同的角色”，吳縛龍引用了一些規(guī)劃界名人的微博語錄，例如楊寶軍“應(yīng)當通過強化規(guī)劃的管理角色、強調(diào)公共利益”，趙燕菁“強調(diào)規(guī)劃的服務(wù)功能，為客戶服務(wù)”，仇保興“強調(diào)規(guī)劃的環(huán)境功能，為國家低碳戰(zhàn)略服務(wù)”等等。但是吳教授也提出，如何定義公共利益，客戶自身能否協(xié)調(diào)，生態(tài)低碳的倡議為地方捕獲，存在“山寨版”低碳生態(tài)城等值得進一步思考的問題。

最后，吳縛龍?zhí)岢?，“后政治”?guī)劃（post-political planning），規(guī)劃的制作工程日益產(chǎn)品化，理念去政治化，致力于中性的愿景如可持續(xù)發(fā)展等。在GDP增長主義帶來的矛盾和危機日益加劇的同時，中國城市規(guī)劃或許需要重塑協(xié)同的角色，需要規(guī)劃超越經(jīng)濟技術(shù)理性，引入政治經(jīng)濟和社會發(fā)展的事業(yè)，承擔(dān)協(xié)同的功能。