21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 記者 劉玉海 實(shí)習(xí)記者 楊曙霞 北京報(bào)道

（一）

2012年秋冬之交，猶如一陣強(qiáng)風(fēng)刮過(guò)北京，似乎是一夜之間，各色人等——從官員到地產(chǎn)商，從學(xué)者到金融界人士，從媒體到規(guī)劃圈，突然開(kāi)始熱衷于談?wù)撈鹦滦统擎?zhèn)化來(lái)。

在政府會(huì)議室，在大學(xué)教室，在豪華酒店，在各式各樣的茶館、咖啡館，人們以會(huì)議、論壇、研討會(huì)乃至沙龍的形式，熱烈地討論著這一話題。雖然誰(shuí)也說(shuō)不清“新型城鎮(zhèn)化”究竟是什么，但這絲毫無(wú)礙于討論的熱烈程度，似乎誰(shuí)不參與進(jìn)去，誰(shuí)就將失去歷史性機(jī)遇。

這一切的源頭，不過(guò)是有風(fēng)聲說(shuō)，新一屆中央政府領(lǐng)導(dǎo)有意將新型城鎮(zhèn)化作為施政的突破口之一。其后，在當(dāng)年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上，這一“風(fēng)聲”得到證實(shí)。

然而，僅僅是在30年前，城鎮(zhèn)化還是那樣的“不受待見(jiàn)”。

1980年，城市規(guī)劃學(xué)會(huì)南京年會(huì)曾將城市化有關(guān)問(wèn)題寫(xiě)進(jìn)報(bào)告，以規(guī)劃學(xué)會(huì)的名義上呈中央，以期引起對(duì)城市化問(wèn)題的注意及對(duì)其進(jìn)行研究。但直到報(bào)告發(fā)出的10年后，國(guó)家的紅頭文件中才看到“城市化”三個(gè)字。這令一些曾經(jīng)歷其事的官員、學(xué)者感慨不已。

事實(shí)上，中國(guó)政府對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)過(guò)程的變遷，堪稱坎坷。甚至每一次認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，都可以視作其所處時(shí)代的鏡像。

以上世紀(jì)八十年代為例，當(dāng)時(shí)的中國(guó)并不認(rèn)為城市化是人類社會(huì)的一個(gè)基本走向，而認(rèn)為這是資本主義社會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)城市現(xiàn)象?！爱?dāng)時(shí)從意識(shí)形態(tài)層面也比較傾向于認(rèn)為，中國(guó)要走消滅城鄉(xiāng)差別的道路，恨不得一步奔向共產(chǎn)主義，認(rèn)為中國(guó)根本不需要發(fā)展大城市；甚至認(rèn)為，大城市是資本主義罪惡的根源，是各種‘城市病’的發(fā)源地，而且天真地認(rèn)為，只要不進(jìn)大城市，就不會(huì)有‘城市病’?！鼻迦A大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)尹稚對(duì)當(dāng)時(shí)的情形記憶猶新。

這樣的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的方針都是嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展，適度發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。

“但城市化不是意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，不是政治問(wèn)題，而是基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律問(wèn)題：沒(méi)有一定的產(chǎn)業(yè)、人口聚集度，就不會(huì)有現(xiàn)代的公共服務(wù)體系的形成?！币山忉屨f(shuō)，因?yàn)橄M(fèi)人群大了，消費(fèi)意愿才會(huì)多元化——這會(huì)促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的分化、繁榮，帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)效率和更好的公共服務(wù)水平。

時(shí)過(guò)30年，城市化雖然已成國(guó)家變革命題，可對(duì)城市化的認(rèn)識(shí)問(wèn)題卻并沒(méi)徹底解決。在這一輪的城市化討論熱潮中，有人將其視為擴(kuò)大消費(fèi)、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的“靈丹妙藥”，有人將其視為將帶來(lái)40萬(wàn)億天量基礎(chǔ)設(shè)施投資的資本和地產(chǎn)狂歡，也有人憂心忡忡于其將淪落為又一輪官商共謀下的“新圈地運(yùn)動(dòng)”……

除了對(duì)中國(guó)需要城鎮(zhèn)化有共識(shí)外，對(duì)于中國(guó)新型城鎮(zhèn)化是什么、需要什么樣的路徑選擇，至今各界莫衷一是。作為城市研究者和城市規(guī)劃的實(shí)踐者，尹稚認(rèn)為，城市化是有前提的：需要長(zhǎng)期的教育投入做準(zhǔn)備！

因?yàn)?，城市化首先意味著人的職業(yè)的轉(zhuǎn)換。

（二）

盡管將城鎮(zhèn)化作為國(guó)家戰(zhàn)略命題，只是去年年底的事，且至今被廣為流傳和期待的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、政策尚未正式出臺(tái)，但實(shí)際上中國(guó)的城市化進(jìn)程已在改革開(kāi)放后出現(xiàn)過(guò)一輪——因?yàn)槌擎?zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，而改革開(kāi)放恰恰開(kāi)啟了中國(guó)工業(yè)化的一次新征程。

上一輪城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上，是中國(guó)的城市化率由改革開(kāi)放之初的不足20%躍升至50%以上——雖然這其中不乏相當(dāng)比例的城市化“半成品”；體現(xiàn)在直觀感受上，則是涌動(dòng)在深圳華強(qiáng)北的外貿(mào)跟單員、東莞泉州大連的紡織女工、遍布各地的富士康流水線上的電子裝配工、上海張江和北京中關(guān)村的IT民工……

如果說(shuō)，導(dǎo)致中國(guó)上一輪城市化的初級(jí)工業(yè)化只需簡(jiǎn)單的培訓(xùn)就可讓來(lái)自中國(guó)廣袤內(nèi)陸農(nóng)村的年輕人尋找到城市里的工作機(jī)會(huì)的話，那么這樣的時(shí)代已經(jīng)一去不返了。而即將開(kāi)始的新一輪城市化，將不可避免的與中國(guó)的工業(yè)化轉(zhuǎn)型相疊加——這意味著，其對(duì)勞動(dòng)力的需求有著更高的技能要求。但遺憾的是，“農(nóng)二代”們顯然并沒(méi)有受過(guò)比其父母更好的教育。

“從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)的勞動(dòng)力培訓(xùn)、國(guó)民素質(zhì)、教育體制，并沒(méi)有為工業(yè)化轉(zhuǎn)型和新一輪城鎮(zhèn)化做好準(zhǔn)備?！币烧f(shuō)，“在這種情況下，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)城市化進(jìn)程，勞動(dòng)力素質(zhì)就會(huì)出現(xiàn)巨大的反差?！?/p>

其可能的后果是，教育水平不高、職業(yè)培訓(xùn)不足的“農(nóng)二代”，根本不足以在大城市新的產(chǎn)業(yè)體系中找到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)——如果處理不好，這批人就會(huì)迅速貧民化，變成城市貧民。

尹稚提醒說(shuō)，現(xiàn)在談城鎮(zhèn)化最熱的、跳得高的，都是琢磨著怎么從里邊掙錢，而“實(shí)際上中國(guó)要支撐新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，首先需要政府從前幾十年的積累里掏錢出來(lái)解決長(zhǎng)期以來(lái)城市發(fā)展動(dòng)力不足問(wèn)題”。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，很多發(fā)達(dá)國(guó)家為城鎮(zhèn)化高潮到來(lái)做準(zhǔn)備的時(shí)候，也都經(jīng)歷了很長(zhǎng)一段的教育投入量非常大的時(shí)期——達(dá)到GDP的8%，甚至10%，而中國(guó)教育投入占GDP比重去年才首次勉強(qiáng)達(dá)到4%的“及格線”。

“如果政府準(zhǔn)備以巨額投入的模式來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，那也絕不是綜合性大開(kāi)發(fā)的概念?！币蓮?qiáng)調(diào)，第一，重視中長(zhǎng)線投資，投在教育上；第二，需要最急迫的改良性投資——基礎(chǔ)設(shè)施；第三，投在彌補(bǔ)城與鄉(xiāng)不同級(jí)別公共服務(wù)的巨大差異上。

“這是三個(gè)政府需要大量投資的地方，如果投不進(jìn)去，或者形不成合力，就別指望內(nèi)需能有大的增長(zhǎng)、收入水平能有大的提高?！?/p>

（三）

一年一度的畢業(yè)季，總會(huì)有艱難的抉擇擺在畢業(yè)生面前：是漂在北上廣，還是“上山下鄉(xiāng)”、扎根基層？

中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人，在城鎮(zhèn)化的路徑選擇上，同樣面臨著類似的難題：是發(fā)展大城市還是發(fā)展中小城市？

在1949年后的很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)事實(shí)上一直討厭大城市，認(rèn)為大城市是各種“城市病”的發(fā)源地，甚至以為，只要不進(jìn)大城市，就不會(huì)有“城市病”。

以最為典型的北京為例，改革開(kāi)放后的第一次城市總體規(guī)劃，就定下了嚴(yán)格的人口控制規(guī)模。雖然其后城市人口規(guī)模數(shù)度突破規(guī)劃而被迫對(duì)總規(guī)進(jìn)行修編，但控制城市人口規(guī)模的初衷始終不變。對(duì)大城市的警惕與恐懼，是那樣的根深蒂固，仿佛與生俱來(lái)。

與對(duì)大城市的嚴(yán)格控制相反，政策抉擇似乎更青睞于發(fā)展中小城市。但在尹稚看來(lái)，那種希望以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主、花很大精力擴(kuò)充小城鎮(zhèn)，意圖通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)吸納大學(xué)生就業(yè)，“基本是天方夜譚”。

“在這些地方，年輕人根本不會(huì)領(lǐng)略到現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代的城市文明，而是被打回原形?！币烧f(shuō)，“為什么前幾年因?yàn)槌杀締?wèn)題很多人逃離北上廣，但回家過(guò)了幾年又逃回來(lái)？因?yàn)榫劬狱c(diǎn)越小，機(jī)會(huì)越少，聚居的圈子也就會(huì)鄉(xiāng)黨化，變成一個(gè)熟人社會(huì)——熟人社會(huì)，對(duì)于外來(lái)者、新進(jìn)入者，無(wú)論是心理門檻還是進(jìn)入成本都會(huì)非常高；只有是陌生人社會(huì)，才會(huì)創(chuàng)造新的東西，有各種機(jī)遇產(chǎn)生……城市意味著一種機(jī)會(huì)?！?/p>

那么從全球城鎮(zhèn)化的規(guī)律來(lái)看，什么人會(huì)到小城鎮(zhèn)去？

“城市里的成功人士。”尹稚解釋道，這批人有回鄉(xiāng)的沖動(dòng)，有回到小城鎮(zhèn)干點(diǎn)事情的沖動(dòng)，他們功成身退之后，會(huì)去小城鎮(zhèn)，從而把城市文明帶到小城鎮(zhèn)去。現(xiàn)在能所看到的美麗鄉(xiāng)村，都不是面朝黃土的農(nóng)民留下的，而是成功的商人、官員告老還鄉(xiāng)后的貢獻(xiàn)。這一傳統(tǒng)也經(jīng)典地維護(hù)了中國(guó)的城鄉(xiāng)之間知識(shí)、理念和文明雙向傳播，保持了社會(huì)的穩(wěn)定。

相反，“大學(xué)生就應(yīng)該去大的城市”。尹稚說(shuō)，因?yàn)樵诔鞘欣锊庞凶畛浞值木蜆I(yè)機(jī)會(huì)、充分的歷練機(jī)會(huì)。

中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的一大問(wèn)題在于，既不允許城里人還鄉(xiāng)，又不歡迎農(nóng)村人進(jìn)城。在尹稚看來(lái)，這會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：第一，鄉(xiāng)村社會(huì)的衰敗；第二，所謂的城市高端化的人口固化引發(fā)的嚴(yán)重的老齡化——當(dāng)大城市都變成熟人社會(huì)的時(shí)候，只有權(quán)貴群體才能從中謀取更大的利益，基本上掐死了年輕人自我?jiàn)^斗謀取上升的渠道。

在主張發(fā)展大城市的同時(shí)，尹稚同樣重視城市群的問(wèn)題?！俺鞘械南Ｍ诔鞘兄狻芏喑鞘凶陨淼膯?wèn)題，是通過(guò)區(qū)域協(xié)作來(lái)解決的?！钡煌谳浾搶?duì)城市群發(fā)展緩慢恨鐵不成鋼式的不滿，尹稚更強(qiáng)調(diào)城市群的自發(fā)性。

“所有發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的歷史都證明，城市群的形態(tài)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)階段、由市場(chǎng)交織共同催生的，而不是人為捆綁?！币烧f(shuō)，“城市群的出現(xiàn)和城市化一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然的演變過(guò)程。”

1.城鎮(zhèn)化的核心點(diǎn)是人的職業(yè)轉(zhuǎn)變

《21世紀(jì)》：從去年下半年以來(lái)，城鎮(zhèn)化一時(shí)間成了中國(guó)最熱門的政經(jīng)話題之一，但在輿論場(chǎng)里也呈現(xiàn)出各說(shuō)各話的現(xiàn)象，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)莫衷一是，您怎么看？

尹稚：有些觀點(diǎn)是存在誤區(qū)的。中國(guó)經(jīng)濟(jì)，過(guò)去是一個(gè)高度出口依賴型經(jīng)濟(jì)，隨著全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的進(jìn)一步延展，外向型經(jīng)濟(jì)的依賴度成了問(wèn)題。在這種情況下，有人通過(guò)一些簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)就給中央出主意，應(yīng)該擴(kuò)大內(nèi)需，而且從中國(guó)目前的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)能力是農(nóng)村居民的3倍、5倍……其實(shí)，這種說(shuō)法是極度片面的。不是說(shuō)人進(jìn)到城市來(lái)，就具備一定的消費(fèi)能力了，他也有可能變成城市貧民，到時(shí)政府還得花很大的代價(jià)去解決問(wèn)題。

關(guān)于中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府需要為一個(gè)人支付多大的代價(jià)、成本，九十年代初的時(shí)候建設(shè)部很多專家都做過(guò)研究，比如在一個(gè)小城鎮(zhèn)安置一個(gè)勞動(dòng)力大概會(huì)花費(fèi)多少錢，公共保障投入會(huì)花多少錢，大城市會(huì)花多少錢，小城市會(huì)花多少錢。很多報(bào)告也談過(guò)這個(gè)問(wèn)題。不是說(shuō)給農(nóng)民一個(gè)城市戶口、把他趕上樓他就變成市民了，農(nóng)民在農(nóng)村，只要有幾分地，基本糊口問(wèn)題不大；到城市，就意味著生活成本的劇烈增加，怎么能說(shuō)從他身上形成更大的消費(fèi)能力呢？弄不好，就完全是榨取、是內(nèi)向剝削。

《21世紀(jì)》：這一次中國(guó)政府提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的時(shí)候，一個(gè)很重要的分析就是，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義、是中國(guó)走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，后來(lái)還有被總結(jié)為“新四化”的提法。應(yīng)該說(shuō)中國(guó)提出現(xiàn)代化已經(jīng)很早了，為什么到今天才開(kāi)始強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的關(guān)系？

尹稚：八十年代的時(shí)候，中國(guó)并不認(rèn)為城市化是人類社會(huì)的一個(gè)基本走向，認(rèn)為這是資本主義社會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)城市現(xiàn)象，而且當(dāng)時(shí)從意識(shí)形態(tài)層面也比較傾向于認(rèn)為，中國(guó)要走消滅城鄉(xiāng)差別的道路，恨不得一步奔向共產(chǎn)主義，認(rèn)為中國(guó)根本不需要發(fā)展大城市。所以，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的方針都是嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展，適度發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。但城市化不是意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，不是政治問(wèn)題，而是基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律問(wèn)題：沒(méi)有一定的產(chǎn)業(yè)、人口聚集度，就不會(huì)有現(xiàn)代的公共服務(wù)體系的形成。因?yàn)橄M(fèi)人群大了，消費(fèi)意愿才會(huì)多元化，這會(huì)促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的分化、繁榮，帶來(lái)更好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)效率和更好的公共服務(wù)水平。

《21世紀(jì)》：應(yīng)該說(shuō)對(duì)于中國(guó)是否應(yīng)該推進(jìn)城鎮(zhèn)化已沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)于城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然的結(jié)果還是政府能主動(dòng)推動(dòng)的事情，一直存在爭(zhēng)議。

尹稚：中國(guó)需要城鎮(zhèn)化，已經(jīng)沒(méi)有爭(zhēng)論了，但城鎮(zhèn)化是一個(gè)客觀規(guī)律、漸進(jìn)過(guò)程，還是人為操縱可以達(dá)到的目標(biāo)？甚至城鎮(zhèn)化是否可以作為政府救活經(jīng)濟(jì)的某種工具？這是爭(zhēng)議的核心點(diǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期做城市規(guī)劃和城市研究的人而言，城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，是有大量前提的一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，其最基本的核心點(diǎn)是人的職業(yè)的轉(zhuǎn)變。

職業(yè)轉(zhuǎn)變，首先是人從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)中解脫出來(lái)，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)——如果職業(yè)不轉(zhuǎn)變，就不是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的城鎮(zhèn)化。中國(guó)現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)是城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，實(shí)際上這里邊有兩億多人根本不是市民。他們一種屬于被迫進(jìn)城——家被拆，無(wú)家可以回，被轟到城市去享受城市低保；另一類是上樓農(nóng)民——土地已經(jīng)被征，找個(gè)樓集中住，做的好一點(diǎn)的，還給套門面房，做個(gè)小買賣，多少還有長(zhǎng)期的生活收入；做的更好一點(diǎn)的，在遷移過(guò)程中做一些集中商業(yè)區(qū)和集體企業(yè)，農(nóng)民在里邊持股，把農(nóng)民變成房東、股東——這也是臺(tái)灣“土改”走的路子；做的惡劣的，就給兩套房子，一套自己住，一套出租，實(shí)際上這些小地方，房子租不了多少錢；更多的情況是，農(nóng)民既成不了房東，也成不了股東，直接被洗劫一空。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展需要教育支撐

《21世紀(jì)》：職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變是需要條件的，背后更是牽涉到生活方式的變化，這與教育密切相關(guān)。

尹稚：很多發(fā)達(dá)國(guó)家為城鎮(zhèn)化高潮到來(lái)做準(zhǔn)備的時(shí)候，有很長(zhǎng)一段發(fā)展時(shí)期教育投入量非常大，達(dá)到GDP的8%、10%，中國(guó)去年才勉強(qiáng)達(dá)到4%的“及格線”。在這種情況下，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、推進(jìn)城市化進(jìn)程，勞動(dòng)力素質(zhì)就會(huì)出現(xiàn)巨大的反差。

為什么一方面農(nóng)村出現(xiàn)剩余勞動(dòng)力人口，一方面就業(yè)不充分——因?yàn)槿说孛堋⑷硕嗟厣?，他一定要走向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面，面對(duì)工業(yè)化轉(zhuǎn)型，第一代農(nóng)民工靠體力和簡(jiǎn)單的機(jī)械化勞動(dòng)換取價(jià)值的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，實(shí)際上農(nóng)二代并沒(méi)有受過(guò)比他父母更好的教育。這帶來(lái)的影響是，一方面農(nóng)村大量把人推出去——推出去才能實(shí)現(xiàn)人地資源的基本合理，否則只能是“就地貧困”，但推出去的這些人所接受的教育水平、職業(yè)培訓(xùn)，根本不足以使他在大城市新的產(chǎn)業(yè)體系中找到合適的就業(yè)機(jī)會(huì)。如果處理不好，這批人就會(huì)迅速貧民化，變成城市貧民。

中國(guó)這次的城市化高潮和工業(yè)轉(zhuǎn)型高潮疊加，其實(shí)并不利。因?yàn)榕c這一輪城市化發(fā)展高潮相伴隨的工業(yè)化進(jìn)程，是以簡(jiǎn)單的加工業(yè)為主，很簡(jiǎn)單的技能培訓(xùn)就可以適應(yīng)城市生活和城市就業(yè)。而中國(guó)即將到來(lái)的加速發(fā)展時(shí)期，或者說(shuō)更大的城市化高潮，與之相伴的是一個(gè)被迫的工業(yè)化轉(zhuǎn)型。因?yàn)橹袊?guó)周邊還有很多更貧困、勞動(dòng)力成本更低的國(guó)家，簡(jiǎn)單制造業(yè)方面中國(guó)根本競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)他們。所以，中國(guó)的這次工業(yè)化轉(zhuǎn)型，是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的情況下的被迫選擇。從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)的勞動(dòng)力培訓(xùn)、國(guó)民素質(zhì)、教育體制并沒(méi)有為此做好準(zhǔn)備。而這個(gè)準(zhǔn)備周期很長(zhǎng)。

現(xiàn)在談城鎮(zhèn)化最熱的、跳得高的，都是琢磨著怎么從里邊掙錢，實(shí)際上中國(guó)要支撐新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，首先需要政府從前幾十年的積累里掏錢出來(lái)解決長(zhǎng)期以來(lái)城市發(fā)展動(dòng)力不足問(wèn)題。城市化，一方面要有“推手”——中國(guó)的人地矛盾是最大的推手；另一方面，城市要對(duì)它有拉力，中國(guó)是推手有余，拉力不足。

《21世紀(jì)》：從全球的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不僅是人口從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城市，還伴隨著從欠發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)的跨地區(qū)的人口遷徙，甚至?xí)霈F(xiàn)跨國(guó)的人口遷徙，這與教育也密切相關(guān)。

尹稚：是的，中國(guó)是地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，東西部差異很大，西部地區(qū)很難做到就地固化人口、就地城鎮(zhèn)化。因此在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，以教育為核心的投入會(huì)決定中遠(yuǎn)期中國(guó)實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)移和完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這是最根本的一個(gè)問(wèn)題。

在這個(gè)人口遷徙的過(guò)程中，另一個(gè)根本性的問(wèn)題是要解決城市公共服務(wù)設(shè)施的投入不足。這些年爆發(fā)了很多城市原住民和外來(lái)移民爭(zhēng)奪公共服務(wù)設(shè)施、資源的沖突。這實(shí)際上忽略了一個(gè)問(wèn)題：城市的活力來(lái)自于哪里？如果總結(jié)城市化歷史的話會(huì)發(fā)現(xiàn)，城市的活力永遠(yuǎn)來(lái)自于新移民——城市原住民已經(jīng)生活得很好，他憑什么還要打拼？城市需要新移民更年輕的勞動(dòng)力、需要更高的財(cái)富積累能力——只有積累了財(cái)富，才有能力供養(yǎng)城市原有的既得利益者、已經(jīng)老齡化的群體。沒(méi)有新移民進(jìn)來(lái)，養(yǎng)老金是撐不下去的，養(yǎng)老系統(tǒng)會(huì)崩潰。新的城市二元壁壘付出的代價(jià)，就是城市原住民會(huì)老無(wú)所終。

3.城鎮(zhèn)化要先解決歷史欠賬

《21世紀(jì)》：與您開(kāi)始提到的對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解相關(guān)的是，我們看到在對(duì)城鎮(zhèn)化的討論中，似乎被看作了是地方政府、房地產(chǎn)商和金融機(jī)構(gòu)的“盛宴”。

尹稚：地產(chǎn)商、地方政府熱衷談城鎮(zhèn)化，原因很簡(jiǎn)單：經(jīng)過(guò)這么長(zhǎng)時(shí)間的房地產(chǎn)打壓、土地和貨幣控制政策，地方政府的財(cái)政基本快崩潰了，土地經(jīng)濟(jì)日漸艱難，有新型城鎮(zhèn)化這個(gè)由頭，又可以來(lái)一次瘋狂的圈地和造城運(yùn)動(dòng)了。

銀行分兩類：政策性銀行需要響應(yīng)國(guó)家政策，目前在做準(zhǔn)備，并沒(méi)有往里投錢，在中國(guó)下一步政策沒(méi)明確出臺(tái)之前，它沒(méi)有什么可以投的。還有一類是商業(yè)銀行，有些火中取栗的味道——想借機(jī)撈一把，來(lái)支撐新一輪的土地大開(kāi)發(fā)。這實(shí)際上是對(duì)城鎮(zhèn)化的誤解。

《21世紀(jì)》：雖然被認(rèn)為是誤解，但這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)利益主體的正常的利益訴求，只是說(shuō)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不應(yīng)該僅僅看到這些投資和發(fā)展機(jī)會(huì)，還應(yīng)該看到包括基本公共服務(wù)投入等責(zé)任。

尹稚：中國(guó)在城市化問(wèn)題上有很多觀念上的誤區(qū)。第一，比較重視地表以上高樓大廈建設(shè)的現(xiàn)代化，尤其是近十年以來(lái)，甚至走入了一個(gè)不惜代價(jià)，追求建筑炫耀、藝術(shù)炫耀之路，蓋了一批藝術(shù)怪胎，就是花了無(wú)數(shù)的錢，以極差的性價(jià)比來(lái)博眼球。

第二，極度不重視城市支撐系統(tǒng)的現(xiàn)代化。支撐系統(tǒng)包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，比如，有沒(méi)有安全的飲水供給、有沒(méi)有好的雨洪防護(hù)措施、有沒(méi)有達(dá)標(biāo)的污染物處理能力，這些都是看不見(jiàn)的現(xiàn)代化，在很多人看來(lái)，都不值得投錢，地方政府尤其如此。因?yàn)槲覀儎偞蜷_(kāi)國(guó)門時(shí)看到的都是些極端的案例，就形成了高樓大廈林立才是現(xiàn)代化的標(biāo)志。雖然從數(shù)據(jù)上看，中國(guó)有很高的城市化率，但是還有相當(dāng)一部分城市的城市基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力基本處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水平，所謂“跑了一城又一城，城城像鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

這些城市支撐能力的缺乏，就意味著土地利用效率上不去。基礎(chǔ)設(shè)施和每塊地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力、和每塊地的人口容納能力是一個(gè)正相關(guān)曲線，不同地區(qū)的斜率可能不一樣，但曲線是存在的。沒(méi)有辦法以更集約的程度開(kāi)發(fā)土地導(dǎo)致的結(jié)果是，中國(guó)的城市攤子鋪的很大，但利用率并不高。

由于基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，也導(dǎo)致了在突發(fā)的自然災(zāi)害和環(huán)境事件面前，經(jīng)常造成財(cái)產(chǎn)、人員損失慘重。對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬，建設(shè)部做過(guò)調(diào)查，數(shù)據(jù)至今沒(méi)有公開(kāi)，因?yàn)閷?shí)在太大，天文數(shù)字。

在公共服務(wù)供給方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然比較窮，但基本公共服務(wù)供給有基本保障：上的學(xué)校可能很爛，但起碼有學(xué)念；商店可能沒(méi)有現(xiàn)在這么豪華，但每個(gè)小區(qū)肯定有商店——它是按照千人指標(biāo)、萬(wàn)人指標(biāo)，一系列的供給制指標(biāo)來(lái)布局的。改革開(kāi)放后，最要命的是把一些原本應(yīng)由政府提供的公共物品變成了市場(chǎng)化的商品，政府在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)間里退出了公共物品的提供。這就導(dǎo)致很長(zhǎng)一段時(shí)間，無(wú)論在醫(yī)療還是教育、商業(yè)服務(wù)業(yè)方面，政府基本缺位，轉(zhuǎn)嫁給開(kāi)發(fā)商和相關(guān)的利益主體，而開(kāi)發(fā)商基本是能躲就躲，能逃就逃，不能躲、不能逃的，就“掐尖”，要最優(yōu)質(zhì)資源，把其他資源規(guī)避掉、吃掉。這其實(shí)是一種不正常的公共資源占用，也對(duì)教育資源、醫(yī)療資源的不公平布局和分配起了推波助瀾的作用，為中國(guó)城鎮(zhèn)化埋下了長(zhǎng)期的隱患和巨大的欠債。這些問(wèn)題都還沒(méi)解決，要推動(dòng)新一輪城鎮(zhèn)化、讓兩三億農(nóng)民進(jìn)城，豈不是開(kāi)玩笑？

《21世紀(jì)》：您一直在談現(xiàn)在很多人對(duì)城鎮(zhèn)化有誤解，那在您看來(lái)，我們現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎么做？

尹稚：如果政府準(zhǔn)備以巨額投入的模式來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，那也絕不是綜合性大開(kāi)發(fā)的概念。第一，重視中長(zhǎng)線投資，投在教育上；第二，需要最急迫的改良性投資——基礎(chǔ)設(shè)施；第三，投在彌補(bǔ)城與鄉(xiāng)不同級(jí)別公共服務(wù)的巨大差異上。這是三個(gè)政府需要大量投資的地方，如果投不進(jìn)去，或者形不成合力，就別指望內(nèi)需能有大的增長(zhǎng)、收入水平能有大的提高。

城鎮(zhèn)化不是“抓壯丁”——現(xiàn)在很多人把城鎮(zhèn)化變成了“抓壯丁”，政府列個(gè)指標(biāo)，說(shuō)要在多久之內(nèi)提高到多少，每年要有多少人進(jìn)城，這是禍國(guó)殃民的做法。城鎮(zhèn)化不是一個(gè)目標(biāo)，是一個(gè)結(jié)果，政府把該做的準(zhǔn)備做了，自然會(huì)享受到這個(gè)結(jié)果和成就；如果前提條件都沒(méi)做，就奔著數(shù)字目標(biāo)去了，那可能就是一場(chǎng)空前的災(zāi)難。

4.發(fā)展小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)不現(xiàn)實(shí)

《21世紀(jì)》：在中國(guó)城鎮(zhèn)化路徑選擇上，一直存在優(yōu)先發(fā)展大城市還是中小城鎮(zhèn)的爭(zhēng)論，就目前來(lái)看，發(fā)展小城鎮(zhèn)的觀點(diǎn)似乎占據(jù)了主流，而大城市隨著所謂“大城市病”的討論，一時(shí)間有點(diǎn)被污名化了。您認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該走哪條道路？

尹稚：為什么在很長(zhǎng)時(shí)間里，中國(guó)一直討厭大城市，甚至在意識(shí)形態(tài)里不認(rèn)同大城市？這與當(dāng)年把各種問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化有關(guān)系，認(rèn)為大城市是資本主義罪惡的根源，是各種城市病的發(fā)源地，而且那時(shí)候天真地認(rèn)為，只要不進(jìn)大城市，就不會(huì)有“城市病”。我不認(rèn)為“城市病”是可以避免的，因?yàn)檫@是政府的公共投入能力與私人欲望膨脹之間的博弈，這場(chǎng)博弈永遠(yuǎn)沒(méi)有盡頭——人對(duì)自由度的追求永遠(yuǎn)是沒(méi)有底的。西方國(guó)家這些年已經(jīng)轉(zhuǎn)向欲望管理，在交通方面尤其典型。而且，控制城市人口規(guī)模的念頭，1956年時(shí)就有，但到目前為止，還沒(méi)有哪個(gè)城市實(shí)現(xiàn)了對(duì)人口的控制。這就是行政指令敵不過(guò)客觀規(guī)律。

那種希望以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主、花很大精力擴(kuò)充小城鎮(zhèn)，意圖通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)來(lái)來(lái)吸納大學(xué)生就業(yè)，基本是天方夜譚。在這些地方，年輕人根本不會(huì)領(lǐng)略到現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代的生活、現(xiàn)代的城市文明，而是被打回原形。比如，讓年輕人到農(nóng)村去，他還沒(méi)有形成自己的價(jià)值觀念，沒(méi)有形成自己的創(chuàng)業(yè)謀生能力就到村里，基本上只能被村莊同化，而不是把現(xiàn)代文明帶進(jìn)去。為什么前幾年因?yàn)槌杀締?wèn)題很多人逃離北上廣，但回家過(guò)了幾年又逃回來(lái)？因?yàn)榫劬狱c(diǎn)越小，機(jī)會(huì)越少，聚居的圈子也就會(huì)鄉(xiāng)黨化，變成一個(gè)熟人社會(huì)——熟人社會(huì)，對(duì)于外來(lái)者、新進(jìn)入者，無(wú)論是心理門檻還是進(jìn)入成本都會(huì)非常高；只有是陌生人社會(huì)，才會(huì)創(chuàng)造新的東西，有各種機(jī)遇產(chǎn)生……城市意味著一種機(jī)會(huì)。

從全球城鎮(zhèn)化的規(guī)律來(lái)看，什么人會(huì)到小城鎮(zhèn)去？城市里的成功人士。他們功成身退之后，會(huì)去小城鎮(zhèn)，他把城市文明的一些東西帶到小城鎮(zhèn)去，他通過(guò)城市和鄉(xiāng)村的人群流動(dòng)來(lái)傳播城市文明。大學(xué)生就應(yīng)該去大的城市，在這里有最充分的就業(yè)機(jī)會(huì)，充分的歷練機(jī)會(huì)。相反，應(yīng)該讓成功人士和有能力的人回到小城鎮(zhèn)，因?yàn)橹挥羞@批人才討厭大城市。這批人有回鄉(xiāng)的沖動(dòng)，有回到小城鎮(zhèn)干點(diǎn)事情的沖動(dòng)。中國(guó)歷朝歷代都是這樣，現(xiàn)在能所看到的美麗鄉(xiāng)村，都不是面朝黃土的農(nóng)民留下的，而是成功的商人、官員告老還鄉(xiāng)后的貢獻(xiàn)。他們回鄉(xiāng)后，修祠堂、修宅子，梳理鄉(xiāng)里關(guān)系、辦義學(xué)、捐錢修路，逐漸把城市文明帶回去了。這個(gè)傳統(tǒng)很經(jīng)典地維護(hù)了中國(guó)的城鄉(xiāng)之間知識(shí)、理念和文明雙向傳播，保持了社會(huì)的穩(wěn)定。而中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在是既不允許城里人還鄉(xiāng)，又不歡迎農(nóng)村人進(jìn)城。這會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：第一、鄉(xiāng)村社會(huì)的衰敗；第二、所謂的城市高端化的人口固化引發(fā)的嚴(yán)重的老齡化--當(dāng)大城市都變成熟人社會(huì)的時(shí)候，只有權(quán)貴群體才能從中謀取更大的利益，基本上掐死了年輕人自我?jiàn)^斗謀取上升的渠道。

中國(guó)下一輪的城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是為年輕人提供更多機(jī)遇，放低門檻，讓他們有更多的機(jī)會(huì)在城市歷練，同時(shí)打開(kāi)成功人士各種投資渠道和反哺鄉(xiāng)村的渠道，讓這些人能夠重回農(nóng)村。

《21世紀(jì)》：現(xiàn)在在討論城市化和城市問(wèn)題的時(shí)候，基本上很少有意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)了，比如北京現(xiàn)在講控制人口規(guī)模，很重要的依據(jù)是資源承載力，這與之前偏意識(shí)形態(tài)化地表述有很大不同，原因是什么？資源承載力的解釋有效么？

尹稚：在中共十三大的時(shí)候，中國(guó)就已經(jīng)想明白了，共產(chǎn)主義不是一天就能實(shí)現(xiàn)的，社會(huì)主義會(huì)經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的初級(jí)階段，那時(shí)候就開(kāi)始放棄很多意識(shí)形態(tài)的東西，這才有了浦東的起飛。

北京控制人口規(guī)模，表面上是資源承載力問(wèn)題，本質(zhì)上是利益格局問(wèn)題、是既得利益的分配問(wèn)題。城市的資源和環(huán)境承載力，不是一個(gè)死數(shù)，而是與基礎(chǔ)設(shè)施水平以及采用的技術(shù)模式有非常密切的關(guān)系。并且，人類利用資源的能力，跟養(yǎng)活的人是正相關(guān)關(guān)系。

5.城市群是由市場(chǎng)催生的

《21世紀(jì)》：最近國(guó)家發(fā)改委官員在談城鎮(zhèn)化時(shí)強(qiáng)調(diào)了城市群建設(shè)，但普遍感覺(jué)是，我國(guó)很多所謂的城市群，區(qū)域范圍內(nèi)的城市合作只是停留在口頭上，所謂“城市群”只是“一群城市”而已，如何解決城市不成群的問(wèn)題？

尹稚：大約一百多年前，規(guī)劃界有個(gè)說(shuō)法：城市的希望在城市之外——很多城市自身的問(wèn)題，是通過(guò)區(qū)域協(xié)作來(lái)解決的。從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，其實(shí)已經(jīng)變成了一個(gè)城市化強(qiáng)度很大、城鄉(xiāng)之間犬牙交錯(cuò)密不可分的地區(qū)。這些地區(qū)交通問(wèn)題的解決、大環(huán)境大市政問(wèn)題的解決，是需要超越城市以外的思考，需要某種區(qū)域組織來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。所有發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的歷史都證明，城市群的形態(tài)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一個(gè)階段、由市場(chǎng)交織共同催生的，而不是人為捆綁。城市群的出現(xiàn)和城市化一樣，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然的演變過(guò)程。

中國(guó)早期沿海地區(qū)出現(xiàn)的六到八個(gè)城市群是實(shí)實(shí)在在的，后來(lái)逐步向中部地區(qū)推進(jìn)，有些有點(diǎn)雛形，有些就是人為編出來(lái)的城市群，有些是一廂情愿的東西。但是隨著中國(guó)大規(guī)模人口的城市化進(jìn)程，預(yù)估中國(guó)在十幾年、二十年之后會(huì)出現(xiàn)十幾、二十幾個(gè)城市群，也是很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，最終會(huì)走到這一步。但人為干預(yù)，能干預(yù)到什么程度，是需要畫(huà)個(gè)很大問(wèn)號(hào)的。

《21世紀(jì)》：這次的城鎮(zhèn)化還有一個(gè)意圖：通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)調(diào)整人口布局，這能實(shí)現(xiàn)嗎？

尹稚：就國(guó)土人口布局而言，對(duì)中國(guó)的人口聚集地區(qū)和人口的遷出地區(qū)做一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)劃和采取適當(dāng)?shù)恼呤菓?yīng)該的。因?yàn)閺闹袊?guó)天然的地形地貌來(lái)看，西部地區(qū)是保證中國(guó)國(guó)土安全最核心的地區(qū)，這些地區(qū)在當(dāng)年沒(méi)有計(jì)劃管制的時(shí)候，生活極度貧困的地區(qū)是靠天吃飯，養(yǎng)不起的人會(huì)被自然淘汰?，F(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施得到一定程度的改善后，人口在急劇膨脹，而其自身?xiàng)l件又承載不了這么多人，如果一定要承載這么多人，那就要在這個(gè)地區(qū)安排大量的非農(nóng)就業(yè)、大量安排工業(yè)經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)形式，而這種安排一定會(huì)和環(huán)境訴求形成強(qiáng)烈沖突。如果把西部人口就地城鎮(zhèn)化，把新疆、西藏等西南山區(qū)做成大都市，那么中國(guó)的生態(tài)也就基本死了。

《21世紀(jì)》：通過(guò)在西北地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，背后的邏輯之一可能是出于國(guó)家戰(zhàn)略安全的考慮。所以，要在西北地區(qū)布局一些中心城市和城市群。

尹稚：現(xiàn)在的戰(zhàn)爭(zhēng)能力，跨洲際的戰(zhàn)略打擊能力已經(jīng)到了一個(gè)怎樣的水平？還指望靠屯人戍邊？已經(jīng)不是那個(gè)時(shí)代了。

從我們的國(guó)土大格局來(lái)講，城鎮(zhèn)化要逐漸把不適合城鎮(zhèn)化的地區(qū)的人口強(qiáng)度降到與環(huán)境容量相匹配的程度。這樣，留下來(lái)的人哪怕沒(méi)有現(xiàn)代培訓(xùn)，靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)一樣可以過(guò)一個(gè)相對(duì)安穩(wěn)、相對(duì)小康的日子。如果按照社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的思路，大規(guī)模在這個(gè)地區(qū)原地固化人口，就變成了城鄉(xiāng)完全分割下的死循環(huán)模式。

《21世紀(jì)》：從目前的改革表述來(lái)看，打破城鄉(xiāng)分割的二元體制，成為了重要的改革訴求，但縱然是在這樣的背景下，被認(rèn)為對(duì)打破城鄉(xiāng)分割最有效果的戶籍制度及其直接相關(guān)的福利配給制度改革都沒(méi)有得到很好的推進(jìn)。在我看來(lái)，其背后的原因之一是，從歷史上來(lái)看，中國(guó)對(duì)人口流動(dòng)一直持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，一直延續(xù)到今天。為什么會(huì)這樣？

尹稚：兩方面原因：第一，維穩(wěn)。歷朝歷代，封建皇室相對(duì)強(qiáng)勢(shì)一點(diǎn)的或者感覺(jué)政權(quán)受到了大的危機(jī)的都干過(guò)——保甲制，把人口固化。其基本思路是，減少人口流動(dòng)就減少了出現(xiàn)政治矛盾的可能性。第二，西方的城市化起飛是以外向的剝奪和掠奪為主的——因?yàn)槌鞘胸?cái)富一定是靠農(nóng)村和其他地區(qū)輸血的，中國(guó)1949年以后，考慮到外部環(huán)境的封閉，最后選擇的是通過(guò)農(nóng)副產(chǎn)品差價(jià)和兩種土地制度的差價(jià)的方式，農(nóng)村地區(qū)補(bǔ)貼了中國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展，所謂“剪刀差”。